憲法 東京都公安条例事件 最大判昭和35年7月20日 - 解答モード

①集団行進及び集団示威運動に関する東京都公安条例が憲法に適合するや否やの問題の解決も、結局、本条例によつて憲法の保障する表現の自由が、憲法の定める濫用の禁止と公共の福祉の保持の要請を越えて不当に制限されているかどうかの判断に帰着するのである。
②集団行動は、何等かの思想・主張・感情等の表現を内包するものであるから、表現の自由として憲法によって保障さるべき要素が存在する。
③集団行動による表現の自由に関する限り、「公安条例」を以て、地方的情況その他諸般の事情を十分考慮に入れ、不測の事態に備え、法と秩序を維持するに必要かつ最小限度の措置を事前に講ずることは、止むを得ない次第である。如何なる程度の措置が必要かつ最小限度のものとして是認できるかについては、公安条例の定める集団行動に関して要求される条件が「許可」を得ることまたは「届出」をすることのいずれであるかというような、概念乃至用語のみによつて判断すべきではなく、条例全体の精神を実質的かつ有機的に考察しなければならない。
④本条例では、集団行動に関しては、公安員委員会の許可が要求されているが、公安委員会は集団行動の実施が「公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合」の外はこれを許可しなければならない、すなわち許可が義務づけられており、不許可の場合が厳格に制限されているから、この許可制はその実質において届出制とことなるところがない。

事案：道路等での集会・集団行進・集団示威運動を公安委員会の許可に服せしめている東京都公安条例が憲法21条1項に違反するかが問題となった。

判旨：①「本件において争われている昭和25年東京都条例第44号集会、集団行進及び集団示威運動に関する条例（以下「本条例」と称する）が憲法に適合するや否やの問題の解決も、結局、本条例によつて憲法の保障する表現の自由が、憲法の定める濫用の禁止と公共の福祉の保持の要請を越えて不当に制限されているかどうかの判断に帰着するのである。
　本条例の規制の対象となつているものは、道路その他公共の場所における集会若しくは集団行集、および場所のいかんにかかわりない集団示威運動（以下「集団行動」という）である。かような集団行動が全くの自由に放任されるべきものであるか、それとも公共の福祉ーー本件に関しては公共の安寧の保持ーーのためにこれについて何等かの法的規制をなし得るかどうかがまず問題となる。」
　②「およそ集団行動は、学生、生徒等の遠足、修学旅行等および、冠婚葬祭等の行事をのぞいては、通常一般大衆に訴えんする、政治、経済、労働、世界観等に関する何等かの思想、主張、感情等の表現を内包するものである。この点において集団行動には、表現の自由として憲法によつて保障さるべき要素が存在することはもちろんである。」

　③「ところでかような集団行動による思想等の表現は、単なる言論、出版等によるものとはことなつて、現在する多数人の集合体自体の力、つまり潜在する一種の物理的力によつて支持されていることを特徴とする。かような潜在的な力は、あるいは予定された計画に従い、あるいは突発的に内外からの刺激、せん動等によつてきわめて容易に動員され得る性質のものである。この場合に平穏静粛な集団であつても、時に昂奮、激昂の渦中に巻きこまれ、甚だしい場合には一瞬にして暴徒と化し、勢いの赴くところ実力によつて法と秩序を蹂躙し、集団行動の指揮者はもちろん警察力を以てしても如何ともし得ないような事態に発展する危険が存在すること、群集心理の法則と現実の経験に徴して明らかである。従つて地方公共団体が、純粋な意味における表現といえる出版等についての事前規制である検閲が憲法21条2項によつて禁止されているにかかわらず、集団行動による表現の自由に関するかぎり、いわゆる「公安条例」を以て、地方的情況その他諸般の事情を十分考慮に入れ、不測の事態に備え、法と秩序を維持するに必要かつ最小限度の措置を事前に講ずることは、けだし止むを得ない次第である。
　しからば如何なる程度の措置が必要かつ最小限度のものとして是認できるであろうか。これについては、公安条例の定める集団行動に関して要求される条件が「許可」を得ることまたは「届出」をすることのいずれであるかというような、概念乃至用語のみによつて判断すべきでない。またこれが判断にあたつては条例の立法技術上のいくらかの欠陥にも拘泥してはならない。我々はそのためにすべからく条例全体の精神を実質的かつ有機的に考察しなければならない。」

　④「今本条例を検討するに、集団行動に関しては、公安員委員会の許可が要求されている（1条）。しかし公安委員会は集団行動の実施が「公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合」の外はこれを許可しなければならない（3条）。すなわち許可が義務づけられており、不許可の場合が厳格に制限されている。従つて本条例は規定の文面上では許可制を採用しているが、この許可制はその実質において届出制とことなるところがない。集団行動の条件が許可であれ届出であれ、要はそれによつて表現の自由が不当に制限されることにならなければ差支えないのである。もちろん「公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合」には、許可が与えられないことになる。しかしこのことは法と秩序の維持について地方公共団体が住民に対し責任を負担することからして止むを得ない次第である。許可または不許可の処分をするについて、かような場合に該当する事情が存するかどうかの認定が公安委員会の裁量に属することは、それが諸般の情況を具体的に検討、考量して判断すべき性質の事項であることから見て当然である。我々は、とくに不許可の処分が不当である場合を想定し、または許否の決定が保留されたまま行動実施予定日が到来した場合の救済手段が定められていないことを理由としてただちに本条例を違憲、無効と認めることはできない。本条例中には、公安委員会が集団行動開始日時の一定時間前までに不許可の意思表示をしない場合に、許可があつたものとして行動することができる旨の規定が存在しない。このことからして原判決は、この場合に行動の実施が禁止され、これを強行すれば主催者等は処罰されるものと解釈し、本条例が集団行動を一般的に禁止するものと推論し、以て本条例を違憲と断定する。しかしかような規定の不存在を理由にして本条例の趣旨が、許可制を以て表現の自由を制限するに存するもののごとく考え、本条例全体を違憲とする原判決の結論は、本末を顛倒するものであり、決して当を得た判断とはいえない。
　次に規制の対象となる集団行動が行われる場所に関し、原判決は、本条例が集会若しくは集団行進については「道路その他公共の場所」、集団示威運動については「場所のいかんを問わず」というふうに、一般的にまたは一般的に近い制限をなしているから、制限が具体性を欠き不明確であると批判する。しかしいやしくも集団行動を法的に規制する必要があるとするなら、集団行動が行われ得るような場所をある程度包括的にかかげ、またはその行われる場所の如何を問わないものとすることは止むを得ない次第であり、他の条例において見受けられるような、本条例よりも幾分詳細な規準（例えば「道路公園その他公衆の自由に交通することができる場所」というごとき）を示していないからといつて、これを以て本条例が違憲、無効である理由とすることはできない。なお集団的示威運動が「場所のいかんを問わず」として一般的に制限されているにしても、かような運動が公衆の利用と全く無関係な場所において行われることは、運動の性質上想像できないところであり、これを論議することは全く実益がない。
　要するに本条例の対象とする集団行動、とくに集団示威運動は、本来平穏に、秩序を重んじてなさるべき純粋なる表現の自由の行使の範囲を逸脱し、静ひつを乱し、暴力に発展する危険性のある物理的力を内包しているものであり、従つてこれに関するある程度の法的規制は必要でないとはいえない。国家、社会は表現の自由を最大限度に尊重しなければならないことももちろんであるが、表現の自由を口実にして集団行動により平和と秩序を破壊するような行動またはさような傾向を帯びた行動を事前に予知し、不慮の事態に備え、適切な措置を講じ得るようにすることはけだし止むを得ないものと認めなければならない。もつとも本条例といえども、その運用の如何によつて憲法21条の保障する表現の自由の保障を侵す危険を絶対に包蔵しないとはいえない。条例の運用にあたる公安委員会が権限を濫用し、公共の安寧の保持を口実にして、平穏で秩序ある集団行動まで抑圧することのないよう極力戒心すべきこともちろんである。しかし濫用の虞れがあり得るからといつて、本条例を違憲とすることは失当である。」

反対意見：「憲法21条の規定する表現の自由の完全な保障が民主政治の最も重要な基本原則の一つであること、国家、社会は表現の自由を最大限に尊重しなければならないことは多数意見の説くとおりであり、新憲法の保障する表現の自由は、旧憲法下におけるそれと異なり、立法によつてもみだりに制限されないものであることは、つとに当裁判所の判例の示すところである。そして、本件東京都条例の規制の対象となつている「道路その他公共の場所における集会若しくは集団行進および場所のいかんにかかわりない集団示威運動」はすべて憲法の保障する表現の自由の要素をもつものであることは多数意見のみとめるところである。（ただし、「集会の自由」は、憲法21条が直接明文をもつて保障するところであるのみならず、本件はいわゆる集団行動に関する事案であつて、単なる「集会の自由」は直接関係するところではないから、憲法の「集会の自由」を許可にかからしめる制度の合憲なりや否やの論議は、これを省く。）ただ、憲法上の基本的人権といえども、国民はこれを濫用してはならないのであり、常に公共の福祉のために利用する責任を負うのであるから、新憲法下における表現の自由も公共の福祉によつて調整されなければならないことも、既に当裁判所の判例とするところである。されば、地方公共団体が、「いわゆる公安条例をもつて地方的情況その他諸般の事情を十分考慮に入れ不測の事態に備え、法と秩序を維持するに必要かつ最小限度の措置を事前に講ずることはけだしやむを得ない」ところであり、本件において争われている東京都条例が憲法に適合するや否やの問題も、本条例の定めている措置が、憲法の保障する表現の自由に対する「必要にしてやむを得ない最小限度」の規制として許されるものであるかどうかに帰着するのである。
　最高裁判所大法廷は、さきに、新潟県条例の合憲性に関して15名の裁判官全員一致の意見をもつて、「行列行進又は公衆の集団示威運動は、公共の福祉に反するような不当な目的又は方法によらないかぎり、本来国民の自由とするところであるから、条例においてこれらの行動につき単なる届出制を定めることは格別、そうでなく一般的な許可制を定めてこれを事前に抑制することは、憲法の趣旨に反し許されないと解するを相当とする」と判示して、この種自由とその規制に関する根本原則をあきらかにした。（昭和26年（あ）第3188号同29年11月24日大法廷判決）この意は、かくのごとき表現の自由に関する行動を行政庁の一般的な許可にかからしめて、行政庁の許可というごとき行政行為があつてはじめて自由が得られるものとし、許可を得ないでした行動は違法であつてこれを処罰するというがごとき制度は、表現の自由の本質と相容れないものであつて、憲法上許されないとの趣旨を宣明したものと理解すべきである。これに反して届出制なるものは、行政庁の行為を前提とするものでなく、表現せんとする者自身に届出なる行為を要求するにとどまるものであるから、表現の自由の本質を害するものではなく、しかも届出に対応して、予め不測の事態の発生を防止すべき諸般の処置を講ずることができるのであるから、この程度の規制は現下の情勢においてやむを得ない措置であるとの意を表わしたものである。（最高裁判所大法廷はさきに、貸金等の取締に関する法律の合憲性に関し、何人でも届出をすれば自由に貸金業を行うことができるのであるから、届出を怠つて貸金業を営んだ者が、これがため同法の罰則の適用を受けるに至るとしても、これをもつて職業選択の自由を不当に圧迫するものとはいえない旨を判示した。昭和26年（あ）第853号、同29年11月24日大法廷判決）
　如上新潟県条例に関する大法廷判例に示された自由とその規制に関する根本原則は、あくまでもこれを堅持しなければならない。けだし憲法の保障する基本的人権の本質的な理解にもとづくものであるからである。これを単に概念乃至用語の問題として一蹴さるべきものではない。これが西独、仏、伊の立法例がこの種行動規整の制度としてひとしく届出制をとり、許可制を採らない所以であり、また、アメリカ連邦最高裁判所が多年数次に亘つて表現の自由に関連する行為について、許可制を採る各州の州法又は市条例をもつて、アメリカ憲法に違反するものと判決した根本理念の因つて来るところでもあろう。多数意見といえども、今日たやすく前示新潟県条例に関する大法廷判決に表明された基本原則に変更を加える意図あるものとは思われない。
　しかるに、多数意見は、東京都条例がその第三条において、「公安委員会は集団行動の実施が公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合の外はこれを許可しなければならない。すなわち許可が義務づけられており、不許可の場合が厳格に制限されている。従つて本条例は規定の文面上では許可制を採用しているが、この許可制はその実質において届出制とことなるところがない」という。しかし許可が義務づけられていること、不許可の場合が厳格に制限されているという、ただそれだけでこの許可制が実質的に届出制と異るところがないといえないことは多言を要しないであろう。その自由の本質に関する理念の相違は別としても、行動そのものに対する許可不許可の裁量が公安委員会の権限に委ねられている以上、直にこれを届出制と同視することのできないことは当然である。多数意見はまた「本条例中には公安委員会が集団行動開始日時の一定時間前までに不許可の意思表示をしない場合に許可があつたものとして行動することができる旨の規定が存在しない」点に関しても「かような規定の不存在を理由にして本条例の趣旨が許可制を以て表現の自由を制限するに存するもののごとく考える」ことは「本末顛倒」の論であるとしている。しかし、およそある法規の内容が憲法に違反するか否かを判断するにあたつては、その法規の趣意に対する全般的な考察を必要とすると共に、その法規の内容を為す各条項の意義を、各条項について個々に検討する要あることは勿論であつて、如上の規定の存否は、条例が文面上許可制をとつていてもその実質は届出制とことならないといえるかどうかを判定するについて重要な一要素を為すものと解する。さきに新潟県条例に関する大法廷判決の多数意見が同条例が許可制であるにかかわらず、なおかつ、これを合憲と判断した一つの重要な要素は、同県条例にはこの種の規定が存在しこれらの規定を「有機的な一体として考察」したによるものであることは、同判決における多数意見とその補足意見とを対照して判続すればたやすく理解し得るところである。許可制でありながら、これを届出制と同視し得るとするがためには、少くともこの種の規定の存在は、最小限度に必要と解すべきである。本件東京都条例にはかかる規定は存在しないのである。
　さらに本条例において許否決定の基準が、公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められるかどうかとせられていることは、この許否は道路交通取締上の見地からするものでなく、また公共の場所等に関し営造物管理等の必要からするものでもなく（これらに関しては、それぞれ別個に取締法規が制定されている）もつぱら治安保持の必要に出たものであることを表わしているのであり、この治安上、明白現在の危険の有無の判定が、行動の事前、しかも、おそくとも行動開始の24時間以前において、一に公安委員会の裁量に委ねられ、これにもとづいて行動の自由が左右せられるとするところに、制度上、事前抑制のおそれなしとすることはできないのである。多数意見も「本条例といえども、その運用の如何によつては憲法21条の保障する表現の自由の保障を侵す危険を絶対に包蔵しないものとはいえない」という。「しかし濫用の虞れがあり得るからといつて、本条例を違憲とすることは失当である」という。しかし、ある法規が適憲であるかどうかの判断は、その法規自体に濫用を防止するに足る内容の条項が備わつているかどうかにかかるところ大である。そして表現の自由を制限するごとき法規にあつては、規定の内容自体に濫用を防止すべき最大限の考慮が払われていなければならないことは勿論であつて、運用の如何に責を帰せんとするがごときは法規の規範性を無視するものである。本条例が事前許可制をとるかぎりにおいて、如上の基準は決してその濫用を防止するに最大限の考慮を払つたものとはいえず、この基準あるの故をもつて、本件許可制を実質は届出制と異るところないものとすることは到底できないのである。（その他本条例の許可制をもつて、たやすく、届出制と同視し得ないとする点に関する原判決のもろもろの説示は十分に首肯し得るところである。）
　以上の理由により、自分は原判決と共に、本条例の許可制は、表現の自由に対する必要にしてやむを得ない最小限の規制とはみとめ難く、憲法の趣意に沿わないものと断ぜざるを得ない。
　なお、多数意見は、検察官と同じく、この種行動が容易に動員されて不測の災害を惹起する危険性のあることを強調する。しかし、取締の必要に急なるのあまり、憲法の保障する自由の本質を見失うようなことがあつてはならない。取締の安易に堕して、憲法上の大義に対する考慮をゆるがせにすることは許されない。アメリカ連邦裁判所のロバーツ判事は、ハーグ対CIO事件の判決（1939年）において「意見表明の特権を官憲が無制約に抑圧することをもつて、意見表明の権利行使に関し生じ得る混乱から社会秩序を維持する官憲の義務に代えることは許されない」といつている。またセイア対ニユーヨーク事件の判決（1947年）において、その多数意見は「……本件のごとき性格の条例の憲法上の効力を審案するにあたつては種々の社会の利益が衡量されなければならない。しかしその過程において、修正第一条による自由権に優位を与えるよう常に留意されなければならない」と。こころすべきである。
　これを、治安対策の見地からみても、内容に疑義を包蔵する法規をもつてしては、その実効は期し難い。憲法上疑義のない法規を整備して、事態に対処することこそ今日の急務であると信ずる。」（藤田八郎裁判官の反対意見）